W marcu tego roku skierowałem do Rady Miejskiej w Złotoryi petycję w sprawie podjęcia inicjatywy uchwałodawczej nowelizacji Statutu Miasta Złotoryja. Aż do drugiej połowy maja czekałem na jakąkolwiek odpowiedź. W końcu dostałem zaproszenie na posiedzenie komisji spraw społecznych. Mówcą dobrym nie jestem, być może nigdy nie będę, chociaż przy zawodzie zgodnym z moim wykształceniem raczej nie jest to zbyt duża przeszkoda. Jednak jestem trochę zawiedziony swoją postawą – tym, że nie przekonałem radnych o tym, że obecny Statut to obciach.
Przed spotkaniem wysłałem przewodniczącemu komisji oraz przewodniczącej Rady tabelkę ze wszystkimi jednostkami redakcyjnymi części ogólnej statutu. Mimo, że nie pochyliłem się nad treścią załączników, to diagnoza była wstrząsająca. Ten statut to w większości przepisana ustawa o samorządzie gminnym. Trzy lata temu informowałem wojewodę, że coś mi „brzydko pachnie” § 28 ust. 2 regulaminu Rady, który stanowił, że obrady mogą być filmowane za zgodą Rady. Oczywiście jako sprzeczny z art. 61 Konstytucji. Ostatnio dowiedziałem się, że podobno ten paragraf był kiedyś… stosowany…
To, że gmina posiada osobowość prawną, jej samodzielność podlega ochronie sądowej, mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową, zadania wykonywane przez miasto etc. to powtórzenia ustawy. Jeden z radnych powiedział, że powtórzenia ustawy nie są niezgodne z prawem, że to praktyka prawnicza. Nie, to nie jest praktyka prawnicza. Radę obowiązuje § 137 Rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej (zgodnie z § 143 odnosi się nie tylko do uchwał i zarządzeń Rady Ministrów) w brzmieniu:
„W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.”
Clara non sunt interpretanda 1. Co przyświecało autorowi rozporządzenia? Choćby mądrość, że źródła prawa mają swoją hierarchię, która przechodzi od ogółu do szczegółu. Akt, który jest niżej w tej hierarchii nie może być sprzeczny z aktem, który jest w tej hierarchii wyżej. Akt prawa miejscowego, tak jak i w rozporządzenie, wydaje się na podstawie upoważnienia ustawowego. Rada, więc bez podstawy prawnej zakorzenionej w ustawie nie może o niczym stanowić. Mimo, że Rada określa ustrój gminy, to nie może np. regulować sposobu wyboru przewodniczącego (nasz statut ma taki przepis), bo o tym stanowi przepis ustawy. Nikt nie powoła się, więc w przypadku wyboru przewodniczącego na przepis statutu, ale na przepis ustawy. Jest, więc on w zasadzie „martwy”. Ustawa o samorządzie gminnym od 1995 roku zmieniła się wielokrotnie, statut nie zawsze nadążał za tymi zmianami, wobec czego powtórzenia potrafią być mylące radnych. Np. nasza rada „zachowała sobie” prawo odwołania sekretarza na wniosek burmistrza w § 8 ust. 1 pkt 3 Statutu:
„[Do wyłącznej właściwości Rady należy:] powoływanie i odwoływanie Skarbnika Miasta, który jest głównym księgowym budżetu, oraz Sekretarza Miasta na wniosek Burmistrza Miasta,”
Takich powtórzeń w statucie jest wiele. Statut reguluje też jaką powierzchnię stanowi miasto a także jednym z załączników jest mapka. Groteskowo zabrzmi, że przy wykorzystaniu statutu nie doliczymy się prawie jednego kilometra kwadratowego. Takie kwestie regulują jednak zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym rozporządzenia.
W zasadzie wątpliwości co do zgodności z prawem, w części ogólnej, nie miałem tylko co do: § 2, § 6a ust. 4, § 7 ust. 3-4, § 8 ust. 2, § 8a ust. 5, § 9 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1, §16 ust. 3-4, § 21.W Regulaminie Rady Miejskiej nie przeprowadziłem takiej rozpiski, widzę również dużą liczbę powtórzeń. Mam też wątpliwości co do określeń „projekt porządku obrad”. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, przewodniczący Rady przedstawia porządek obrad. Ten porządek obrad można zmienić, ale nie jest to projekt porządku obrad.
Naruszeniem ustawy o samorządzie gminnym jest § 21 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej w Złotoryi, który stanowi:
„Przewodniczący obrad prowadzi je według uchwalonego porządku otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów. W uzasadnionych wypadkach może dokonać zmian w kolejności realizacji poszczególnych punktów porządku obrad.„
Zmiana kolejności realizacji poszczególnych punktów obrad jest zmianą porządku obrad. Tego typu ingerencja w prowadzenie sesji wymaga przegłosowania bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady (w przypadku miasta Złotoryja zawsze minimum 8 radnych).
Niezgodny z prawem jest § 26 ust. 1 Regulaminu:
„Po ogłoszeniu zamknięcia sesji przez Przewodniczącego obrad, Rada jest związana uchwałami podjętymi na tej sesji.”
Rada jest związana uchwałami podjętymi na sesji już w chwili ich podjęcia. W przypadku sesji, która jest podzielona na dwie części, które oddziela dłuższy okres (np. 2 tygodnie), stosując taki zapis rada byłaby związana uchwałami np. dopiero kilkanaście dni od ich podjęcia.
Za niezgodny z prawem należy również uznać § 44 ust. 1 Regulaminu, który ingeruje w wolny mandat radnego. Stanowi on, że:
„Radni mają obowiązek utrzymywania stałej więzi z wyborcami poprzez:
– informowanie wyborców o stanie Miasta,
– konsultowanie spraw wnoszonych pod obrady Rady,
– propagowanie zamierzeń i dokonań Rady,
– informowanie mieszkańców o swojej działalności w Radzie,
– przyjmowanie postulatów, wniosków i skarg mieszkańców Miasta.”
Z tych samych względów za niezgodne z prawem należałoby uznać § 47, § 48, które regulują odpowiedzialność radnego przed Radą za udział i wyniki pracy Radzie, nakazują przewodniczącemu dokonywania okresowych ocen udziału radnych w pracach Rady i zwracania uwagi radnym na niedociągnięcia lub uchybienia w ich pracy a także daje prawo udzielenia (przez Radę) radnemu „regulaminowego upomnienia”.
W przepisach zgodnych z prawem miałem jednak wątpliwości co do warstwy merytorycznej. Przykładowo uważam, że diety radnych powinna regulować odrębna uchwała. Jestem też zdania, że kwota 30% mieszkańców projektowanego osiedla czy sołectwa, którzy muszą zgłosić ewentualny wniosek, to zbyt duża liczba i należy ją określić na dużo niższym poziomie. Powołanie osiedli mogłoby się przyczynić do skuteczniejszej partycypacji społecznej. Z własnych obserwacji różnych imprez wiejskich odnoszę wrażenie, że mieszkańcy sołectw działają więcej niż miastowi. Taka jednostka może decydować o przeznaczeniu wydzielonej części budżetu. Może podejmować uchwały poprzez radę osiedla albo ogólne zebranie mieszkańców. Organ stanowiący jednostki pomocniczej wybiera zarząd osiedla. Z kilku względów dużo lepsze rozwiązanie niż nieuregulowany w żadnej ustawie „budżet obywatelski”, który jest zwykłymi konsultacjami społecznymi. Wartym uwagi argumentem jest to, że skuteczny radny osiedla może zostać w następnej kadencji radnym miejskim. Osiedle może być kuźnią talentów samorządów przez co podnosić jakość rady.
Uważam także, że krąg wnioskodawców o tytuł honorowego obywatelstwa miasta powinien być powiększony. Wniosek powinna móc złożyć określona liczba mieszkańców, np. 500 osób lub określona liczba miejskich organizacji pozarządowych. Dziś wnioskodawcą może być wyłącznie burmistrz, 5 radnych lub komisja. Może warto byłoby też wzorem województwa dolnośląskiego ustanowić odznakę „Zasłużony dla Złotoryi”.
Warto też wydłużyć do tygodnia termin w jakim radni muszą zostać zawiadomieni o sesji oraz otrzymać wszystkie niezbędne projekty uchwał i pozostałe materiały na sesji (dziś jest to 5 dni). Warto też wpisać do statutu obowiązek publikacji wszystkich projektów uchwał przed sesją w Biuletynie Informacji Publicznej. Warto wspomnieć, że złamanie tego typu procedur określonych w statucie mogłoby zostać potraktowane jako istotne naruszenie prawa i skutkować nieważnością tak podjętych uchwał. To, że obywatele powinni móc zapoznać się z projektem uchwały co najmniej kilka dni przed sesją, jest dla mnie oczywiste.
Nie wiem czy potrzebny jest w regulaminie następujący paragraf:
„W przypadku stwierdzenia braku quorum w trakcie posiedzenia, Przewodniczący przerywa obrady i jeżeli nie można uzyskać quorum, wyznacza nowy termin posiedzenia tej samej sesji, z tym że uchwały podjęte do tego momentu zachowują swoją moc.”
„Przewodniczący obrad może udzielić głosu osobie spośród publiczności po uprzednim uzyskaniu zgody Rady, przy czym przepis § 22 stosuje się odpowiednio.”
Uważam, że ze względów pragmatycznych, przewodniczący powinien sam o tym zdecydować a regulamin powinien przewidywać możliwość zgłoszenia sprzeciwu od tej decyzji.
Warto też zmienić § 28 ust. 1 i skorzystać z art. 19 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku sporządzenia pełnego zapisu audiowizualnego z sesji, można sesji lub posiedzenia komisji nie protokołować. Dziś Statut stanowi, że z każdej sesji sporządza się protokół. Na niektórych posiedzeniach komisji często był problem ze znalezieniem chętnego do protokółowania.
Warto też się zastanowić czy nie wprowadzić obowiązku przeprowadzenia wysłuchania publicznego przed głosowaniem nad projektem uchwały budżetowej. Jest to jeden z najważniejszych aktów normatywnych przyjmowanych przez Radę w każdym roku. Zawsze będzie budził wątpliwości. Nawet idealna implementacja budżetów obywatelskich nie zrekompensuje konsultacji społecznych przy projektowaniu środków „pod twarde inwestycje”. Taki budżet obywatelski to często danie obywatelowi taniego obiadu zamiast talonu do porządnej restauracji.
Myślę, że warto również wszystkie załączniki przenieść do części ogólnej Statutu. Ułatwi to przeglądanie tego tekstu i jego późniejsze nowelizacje. Można pomyśleć nad wpisaniem daty święta lokalnego (dni miasta) do Statutu aby nadać charakteru prawnego terminowi.
Nazwy organów konsultacyjnych i doradczych, tj. Złotoryjska Rada Seniorów, Złotoryjska Rada Działalności Pożytku Publicznego oraz Młodzieżowa Rada Miejska mogłyby znaleźć się w statucie, gdzie nakreślono by obowiązek ich powoływania co każdą kadencję.
Rozwiązaniem, które można przenieść kalką z posiedzeń komisji w powiecie złotoryjskim byłyby np. limity liczby komisji, w których mogą zasiadać radni. Tam w komisjach zasiada 5-7 radnych. W mieście zasiada prawie cały skład Rady a niektórzy radni są nad wyraz mało aktywni. Przy tej okazji warto zrewidować nazwy i przedmiot działania wszystkich komisji, tak aby odpowiadały obecnym potrzebom. Może to przyczynić się na zwiększenie jakości pracy komisji, zwiększenie częstotliwości posiedzeń komisji i aktywności radnych zainteresowanych danym tematem. Statut powinien również jasno wskazywać komisję, która przygotowuje projekt odpowiedzi na petycję i sposób jej załatwienia.
Głosowanie imienne powinno być zasadą statutową. Obecnie głosowanie imienne odbywa się na podstawie wniosku radnego Iwo Mateckiego, warto stosowne zmiany wprowadzić jako normę statutową.
Należy utrzymać także obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, która nie jest w każdej gminie, ale być może zmniejszyć liczbę wymaganych podpisów z ok. 66 do 50. Taka możliwość funkcjonuje już dwa lata a obywatelskich projektów uchwał było jak na lekarstwo.
Znowelizowany Statut powinien zawierać jak najmniej jednostek redakcyjnych. Powinien być łatwy i przystępny dla każdego mieszkańca i każdego radnego. Powinien dawać jak najwięcej się da (w ramach uregulowań zawartych w Statucie) praw mieszkańcom. Zabezpieczać także radnych oraz mieszkańców przez autokratycznymi rządami organu wykonawczego.
Radni raczej nie są skorzy do zmian w statucie. Od ogłoszenia ostatniego tekstu jednolitego statut najczęściej był zmieniany jeżeli chodzi o diety radnych. Wszystkie zmiany od tego okresu:
* Uchwała nr XVII/109/2004 z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Złotoryja — zwiększenie z 32 do 36 limitu posiedzeń i sesji w roku, za które wypłacane są diety (§ 7 ust. 3 pkt 1 lit. c Statutu)
* Uchwała nr XIV/87/2007 z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Złotoryja — zwiększenie diety sekretarza komisji za protokołowanie posiedzenia (§ 7 ust. 3 Statutu), uprawnienie komisji do wybierania stałego sekretarza komisji, określenie kto protokołuje (§ 41 Regulaminu)
* Uchwała nr XXI/119/2008 z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Złotoryja — zwiększenie współczynnika diet radnych (§ 7 ust. 3 pkt 1 Statutu)
* Uchwała nr 0007.XL.238.2014 z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Złotoryja — usunięcie ustępu, który był niezgodny z art. 61 Konstytucji, a który stanowił, że za zgodą Rady jej obrady mogą być filmowane (§ 28 ust. 2 Regulaminu Rady)
* Uchwała nr 0007.XLIII.251.2014 z dnia 28 października 2014 r. w sprawie zmiany Statutu Rady Miejskiej w Złotoryi — zmniejszenie wymaganej liczby radnych do złożenia projektu uchwały z 5 do 3 (§ 32 Regulaminu Rady)
* Uchwała nr 0007.V.26.2015 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Złotoryja — wprowadzenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (§ 32, § 32a Regulaminu Rady)
W październiku 1995 przyjęto tę naszą „lokalną konstytucję”. Dla porównania Zgromadzenie Narodowe uchwaliło Konstytucję III RP dokładnie 2 kwietnia 1997 r. Czas, więc najwyższy na to aby dostosować ten statut do współczesności. Tyle się mówi o społeczeństwie obywatelskim. Nadto zadaniem własnym gminy jest „wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej”.
Skoro radni nie są zainteresowani pracą nad statutem w tej kadencji, to może warto go napisać i wnieść jako obywatelski projekt uchwały? Jednak wolałbym aby była dobra wola ze strony radnych i to aby mieszkańcy razem z nimi opracowali najlepszy możliwe statut. To także idealna sposobność aby radni oraz mieszkańcy pozwali swoje prawa i obowiązki oraz złapali samorządowego bakcyla.
1 łac. nie dokonuje się wykładni tego, co jasne
STATUT UJEDNOLICONY NIEOFICJALNIE
WIDEORELACJA Z POSIEDZENIA KOMISJI