Mieszkanka Złotoryi zaskarżyła trzy przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Sąd administracyjny przyznał jej rację co do dwóch przepisów, które nakazywały każdemu w pewnych przypadkach, przy inwestycjach w Strefie „A” ścisłej ochrony konserwatorskiej, uzyskać opinię lub pozwolenia konserwatora zabytków. Skarżąca zwróciła uwagę, że lokalny prawodawca odmiennie uregulował kwestie określone w ustawie.
WSA we Wrocławiu wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn akt.II SA/Wr 12/17, stwierdził nieważność:
- § 11 ust. 4 we fragmencie: „Działalność inwestycyjna, budowlana oraz przebudowy, remonty, adaptacje, dostosowanie do współczesnych funkcji oraz podziały nieruchomości znajdujących się w obszarze strefy wymagają pozwolenia legnickiej Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu.”
- ust. 14 we fragmencie: „Inwestor – przed rozpoczęciem remontu lub przebudowy obiektu znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków – winien uzyskać opinię legnickiej Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu. Dopuszcza się rozbiórkę budynków i budowli znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a nie wpisanych do rejestru zabytków, gdy jest to uzasadnione względami technicznymi lub wynika z ustaleń planu. W takim wypadku inwestor jest zobowiązany przekazać nieodpłatnie legnickiej Delegaturze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu dokumentację obiektu, której zakres określą służby nadzoru konserwatorskiego.”
Co do trzeciego z przepisów, który określał szczegółowe zasady dotyczące jej budynku,skargę oddalił.
O jakie konkretnie przypadki konsultacji z konserwatorem zabytków chodzi?
– W ustaleniach wyeliminowanych z obrotu prawnego wydanym w tej sprawie wyrokiem organ planistyczny zobligował podmioty podejmujące w strefie „A” ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której usytuowana jest nieruchomość skarżącej, działania inwestycyjne i wymienione w uchwale roboty budowlane oraz dokonujące podziałów nieruchomości do uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego (§ 11 ust. 4), natomiast inwestorów zamierzających realizować remont lub przebudowę obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej (takim jest budynek, stanowiący
współwłasność skarżącej) zobligował do uzyskania opinii organu konserwatorskiego (§ 11 ust. 14). Ponadto w zapisie finalnym tego ustalenia organ planistyczny dopuścił rozbiórkę budynków i budowli znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a nie wpisanych do rejestru zabytków, gdy jest to uzasadnione względami technicznymi lub wynika z ustaleń planu, zobowiązując jednocześnie inwestora do nieodpłatnego przekazania organowi konserwatorskiemu dokumentacji obiektu, której zakres określą służby nadzoru konserwatorskiego. – przytoczył sąd stan faktyczny.
Rada Miejska nie mogła uregulować procedury zawartej w ustawie i jej modyfikować
Sąd uznał, że przepis wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencje określenia w planie zagospodarowania „zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej”. Tak samo nie jest możliwe powtarzanie i modyfikacja przepisów ustawowych a takie przepisy w tym przypadku zostały określone w Prawie budowlanym (art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39) oraz ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 32, art. 36). Kwestie współdziałania organów administracji publicznej zostały kompleksowo uregulowane w tych ustawach i ich zmiana przez lokalnego prawodawcę jest niezgodna z prawem.
– Dodać należy, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania opinii konserwatorskiej, w przypadkach gdy ustawa tego nie wymaga. – wyjaśnił sąd.
Powtarzanie przepisów ustawowych w uchwałach jest niezgodne z prawem
Zdaniem jednego z radnych Rady Miejskiej w Złotoryi, przy okazji dyskusji nad petycją w sprawie nowelizacji Statutu, powtórzenia zapisów ustawowych w uchwałach nie są niezgodne z prawem a unikanie ich to tylko praktyka legislacyjna. Bardzo ciekawie na kanwie tego wyroku temat ten opisuje skład orzekający. Wyjaśnia dlaczego powtarzanie przepisów ustawy jest niezgodne z prawem. – Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zakazującego w aktach organów samorządu terytorialnego powtarzania przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. – tłumaczy sąd.
Trzeci zarzut bezzasadny – władztwo planistyczne może ingerować w prawo własności
WSA we Wrocławiu uznał, że w § 20 uchwały, w odniesieniu do budynku skarżącej, jest zgodny z prawem – mieści w granicach władztwa planistycznego. Tym samym jest zgodny z art. 5 Konstytucji, który nakazuje państwu dbać o dziedzictwo kulturowe. Sąd motywował to następująco:
„W tak określonych warunkach prawnych wynikające z ustalenia przyjętego w treści § 20 ust. 5 pkt (…) zaskarżonej uchwały ograniczenia uprawnień właścicielskich dokonane poprzez skonkretyzowane nakazy dotyczące materii budynku usytuowanego przy ul. (…), w tym jego bryły, elementów elewacyjnych, formy i pokrycia dachu, wewnętrznego układu komunikacyjnego nie mogą być postrzegane jako działania podjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ale jako realizowanie przez organ planistyczny ustawowej powinności zapewnienia opieki zabytkowi, w tym przede wszystkim zachowania tych jego cech, które ten walor „zabytkowości” tworzą. Należą do nich niewątpliwie zarówno bryła budynku i jego elementy elewacyjne, jak i forma oraz pokrycie dachu. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę na wskazany przez ustawodawcę aspekt interesu społecznego. Ranga tej okoliczności powoduje, że nie można skutecznie posługiwać się w okolicznościach tej sprawy – argumentami natury ekonomicznej. W uznaniu Sądu Rada Gminy Złotoryja poprzez omawiane powyżej ustalenia planistyczne przyjęte w ramach wykonywania ustawowego obowiązku ochrony zabytków nie naruszyła też zasady proporcjonalności ograniczając w koniecznym zakresie uprawnienia właścicielskie. Podkreślić też należy, że przyjęte nakazy wynikają ze stanowiska organu konserwatorskiego zawartego w wytycznych konserwatorskich sformułowanych w Studium historyczno urbanistycznym Miasta Złotoryja. Ponadto zabytek jest materialnym elementem dziedzictwa historyczno-kulturowego, ma też szczególną uniwersalną wartość edukacyjną w każdym cywilizowanym społeczeństwie i podlega ochronie we wszystkich systemach prawnych.”
Zasądzona kwota
Zasądzona na rzecz Złotoryjanki została także kwota 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przed wniesieniem skargi Złotoryjanka wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Bez skutku. Również w odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Złotoryja wniosła o oddalenie skargi.
Szczegóły uchwały
Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru miasta Złotoryja został przyjęty uchwałą z 8 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2004 r. Nr 263, poz. 4654, z 2006 r. Nr 101, poz. 1728, z 2007 r. Nr 185, poz. 2390). Uchwała weszła w życie 31 stycznia 2005.
Prawomocność i publikacja wyroku
Wyrok jest prawomocny. Został opublikowany 22 grudnia 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego pod pozycją nr 5517.